1. ФОРМИРОВАНИЕ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Развитие отрасли административного права в 18-19 веке
Развитие административного права России было долгим, зависело от
политических, социальных, экономических и культурных факторов в каждый
конкретный период времени.
Административное право - под этим названием в европейской науке (во
Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую
вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными
прямо в государственное право. В Германии эта наука получила наименование
«Полицейское право» (Роеесш), другими учеными-германцами – «Право внутреннего управления».
Правовое
регулирование административно-управленческой деятельности российского
государства во второй половине XVII-XVIII вв. отражало его внутриполитическую
деятельность, направленную на формирование и развитие абсолютной монархии.
Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось
как полицейское право.
Административное
право, как отрасль российского права, возникло в процессе дуализма в развитии
социально-управленческих процессов в русском феодальном обществе в период
становления единого централизованного и абсолютистского государства на
территории современной России. Этот дуализм был обусловлен необходимостью
власти, а обязательное установление порядка в государстве, с одной стороны, и с
другой, было вызвано необходимостью экономического развития, укрепления
финансово-экономического государства, что не могло произойти без участия
государства и правовой системы того периода. Этот дуализм выразился, с одной
стороны, в формировании полицейского права в русском феодальном государстве, а
с другой-в создании системы норм Камерного права (закон Фиска). Возникновение
этих двух управленческих сфер государственной деятельности было обусловлено
социально-историческими процессами, происходящими в обществе и непосредственно
связанными с формой государства, соответствующим историческим периодом и типом
социально-экономической формации.[1]
Административное
право берет свое начало в период становления централизованного феодального
государства в России и становления абсолютизма в Российском государстве. Монарх
относился к своим подданным как к несовершеннолетним, неспособным понять, в чем
заключается его благо. В связи с этим милицейская стража проникла во все
подробности жизни людей.
"В то время
государство представлял Лорд (царь, князь, правитель). Его воля считалась
законом, а его действия и поступки не были связаны с нормативными нормами
(законодательными положениями). Она также не подпадала под действие
административного права, поскольку управленческая деятельность осуществлялась
без какого-либо нормативного регулирования. В результате в период абсолютизма
не было создано никакой систематической административно-правовой науки. Не было
предпосылок для создания науки управления, самостоятельной и системной (наука
об управлении или административном праве), поскольку в эпоху абсолютизма
монархии существовала устоявшаяся система разделения властей, или
административно-правовой порядок, в рамках которого устанавливались
субъективные права индивидов по отношению к государственной власти.
Конечно, в период
абсолютизма феодальная наука административного права еще не возникла, но
отрасль административного права начинает активно формироваться, и этот процесс
основан на том, что монарх " руководствуется исключительно соображениями
целесообразности, полезности и реальной необходимости. Ваш чиновник действует
только по вашим указаниям. Однако эти инструкции не создают прав для
должностных лиц или субъектов.
В конце 17 - начале
18 века происходит развитие командного управления и падение самоуправления. В
этот период администрация берет на себя все общество", постепенно лишает
его самоуправления и превращает в массу, лишенную жизни и смысла.
"При царе Алексее
Михайловиче (1629-1676) начала формироваться централизованная и единая
российская администрация. Принят комиссией в 1649 году. Соборный кодекс
распространялся на все сферы жизни тогдашней России и был основой для
формирования системы приказов, то есть системы государственного управления.
"История абсолютных монархий", - пишет А.И. Елистратов, подтверждает
мысль о том, что при смешении законодательной и государственной власти
государственное управление не может быть подчинено закону. Сосредоточившись на
своей персоне, наряду с властью правительства, законодательной властью,
абсолютный монарх невольно избегал быть связанным законом государственного
управления, который должен был решаться законом.
В России попытки
связать администрирование с законом предпринимались со второй половины XVIII
века. В манифесте Екатерины II об отборе депутатов в комиссию по составлению
свода законов 1766 года он выразил намерение правительства, что " каждый
государственный участок должен иметь свои пределы и законы для поддержания
хорошего порядка во всем».
Манифест 1 января
1810 г. об образовании Государственного Совета снова говорит о желании
правительства «по мере просвещения и расширения общественных дел учреждать
постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона».
В Основных законах
1832 года это положение правительственной программы изложено по принципу
действующего закона: "Российская Империя управляется на прочных основаниях
законов, учреждений и положительных карт, исходящих от самодержавной
власти" (статья 47).
Эти положения свидетельствуют
о том, что процесс наиболее активного становления отрасли административного
права, как и некоторых других, происходит уже в XVIII веке. Возникновение
отраслей российского права было обусловлено закономерностями экономического и
социального развития российского общества, влиянием правового мышления на
Западе и опытом западных государств, что привело к появлению ранее неизвестных
отраслей и институтов права для установления приоритетов при написании
нормативных актов, активный процесс становления административно-правовой науки
восходит к первой половине XIX века, при составлении университетских учебных
планов учитывался свод законов Российской Империи и включались предметы
государственно-правового, финансово-правового и управленческого циклов.[2]
Таким образом,
становление российского полицейского права характеризовалось следующими
обстоятельствами и условиями:
а) возникновение в
России полицейского права обусловлено характером российского абсолютизма как
формы государства;
б) жесткой и
централизованной системой государственных органов во главе которой стоит
монарх;
в) первоначальной
формой (источником) административного права являются указы главы государства с
последующим возникновением законов, лежащих в основе управленческой
деятельности феодальной администрации;
г) широким
применением принуждения в отношениях власти и подданных, выражающемся в
поддержании порядка, предотвращения негативных последствий действий подданных,
охраны общественного порядка, общественной безопасности и иных отношений в
сфере нормального функционирования институтов феодального общества.
Развитие административного права на рубеже 19-20 века
Эпоха контрреформ во второй половине XIX века значительно замедлила
развитие административного права. В результате государственного переворота 25
октября 1917 года и победы Советской власти в центре (Петрограде, Москве) и на
местах была осуществлена политико-правовая доктрина "ломки" прежнего
государства и государственного управления.
Второй российский съезд Советов 25 октября 1917 года провозгласил власть
Советов, и высшим государственным органом в стране стал российский съезд
Советов рабочих и Солдатских Депутатов. Съезд переизбрал ВЦИК, образованный
первым Съездом Советов летом 1917 года, и сформировал правительство Советской
России - Совет Народных Комиссаров. Советы были объявлены единственной формой
власти в России.
В Конгрессе были приняты первые правовые акты Конституционного значения,
положившие начало даже декрету государственного управления. В ноябрьском акте
1917 года, декрете ВЦИК и СНК об уничтожении гражданского имущества и чинов,
была ликвидирована старая система общественного устройства, церковь была
отделена от государства, а в армии были образованы революционные комитеты.
После выборов ноября 1917 года в Учредительное собрание и разгрома
большевиков в Центральном Исполнительном комитете 3 января 1918 года был принят
Декрет "о признании контрреволюционными действиями всех попыток присвоения
функций государственной власти", полагавшийся СНК (правительству) на право
подавления всякой попытки со стороны всех на следующий день после открытия
Учредительного собрания правительственными силами разогнанного органа. После
роспуска Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране
стал российский съезд Советов.[3]
Дуализм российской административно-правовой науки императорского
периода: концепции предмета и системы отрасли российского административного
права указанного периода. В первой половине XIX в. начали формироваться два
основных подхода, обусловленных потребностями общественного и государственного
развития и практикой государственного строительства, которые отражали сущность
административного права в Российской империи и определяли ее предмет.
Первое – политико-экономическое (либеральное) – научное направление,
обосновывающее административное право, хотя такого термина еще не было,
характеризовалось экономической «правоосновой» права государственного
управления и активно развивалось на базе модных в то время экономических теорий
А. Смита и К. Маркса.
Второе – классическое полицейское – научное направление обосновывало
сущность административного права, характеризовалось присущей государству
заботой о подданных в деле их благоустройства и обеспечения благочиния и
безопасности общества и соотносилось с государственно-управленческой природой
рассматриваемой отрасли права. Данное направление, по нашему мнению, следует
определить как полицейское (консервативное) направление в обосновании административного
права (права государственного управления).
В рамках указанных двух направлений развития науки административного
права императорского периода произошла дискуссия о предмете административного
права, заложившая основу дальнейшего развития данной отрасли права. Анализ идей
представителей политико-экономического (либерального) направления науки
административного права императорского периода на предмет административного
права позволяет сделать следующие общие выводы:
1) деятельность государственного управления базировалась на
необходимости обеспечения совершенствования общества как основы деятельности
Государственной полиции, которая базировалась на экономических законах
функционирования общественных отношений; социально-экономическая деятельность
государства признавалась полицейской деятельностью;
2) обеспечение общественной безопасности - это необходимая, но
дополнительная функция государства, которая является естественным дополнением к
деятельности по благоустройству;
3) полицейское право признавалось юридическим дополнением политической
экономии, являясь отраслью публичного права и наукой догматической, имеющей
непосредственную связь с отраслью и наукой государственного права; здесь
происходит разграничение вопросов организации управления и деятельности органов
исполнительной власти по государственному управлению;
4) представители этого директората проводили разграничение между
системой государственных прав и деятельностью государства по обеспечению
благосостояния общества, то есть разграничение права в догматическом и
практическом смысле;
5) некоторые представители определили административное право как
публичное право, целью которого являются общественные отношения по обеспечению
благосостояния граждан;
6) некоторые ученые высказали мысль о том, что полицейское право
является неотъемлемой частью права государственного управления
(административного права), формируя административно-правовой (управленческий)
подход к определению сущности и теоретических основ отрасли административного
права;
7) даже если представители этого научного направления оперируют такими
понятиями, как полиция, наука (наука о полиции, полиции, праве, доктрина
внутреннего управления, наука об управлении, наука о государственном управлении
и публичном праве), то вводится термин "административное право" и
объясняется отличие права от полиции, которое было предопределено
фундаментальными общественно-политическими рамками, в рамках которых оно
существовало: полиция работала с правом государства с отметкой монархического
права, форма государственного и административно-правового регулирования.[4]
В то же время идеи представителей полицейского управления в науке
исследования по предмету отрасли российского административного права сводятся к
следующим основным положениям:
1) деятельность Государственной полиции является основным видом
государственной управленческой деятельности по обеспечению общественной
безопасности (благочиния) и общественного благосостояния;
2) деятельность Государственной полиции подразделяется на правовую и
организационную: деятельность правовой полиции основывается на требованиях
закона; организационная деятельность связана с организацией государственного
управления в Российском государстве;
3) тема полицейского права как отрасли права определялась как
совокупность норм и правил, определяющих деятельность полиции в конкретном
государстве, в эту эпоху, в свою очередь, управление понималось в широком и
строгом смысле;
4) проводится различие между наукой и отраслью полицейского права:
предметом науки права, полиции является изучение позитивного полицейского
законодательства в России, образуя, таким образом, общую часть науки права,
полиции; изучение законодательства некоторых зарубежных стран составляет особую
часть права.
Научные подходы к изучению отраслевой системы административного права
имели направленность, обусловленную переходом от отраслевого права полиции к
отраслевому административному праву, что было обосновано потребностями
дальнейшего демократического развития российского государства и, следовательно,
его правовой системы.
В рассматриваемый период было характерно отделение государственного
права как права государственной власти (в том числе исполнительной) от
полицейского права как отрасли функционального характера, регулирование
отношений по осуществлению внутреннего государственного управления.[5]
Система административного права (полиции) за рассматриваемый период
базировалась на двух основных частях: "закон десятилетия " и
"закон социального обеспечения". Позже они стали выделять общую
часть, которая состоит из важных норм для всей отрасли административного
(полицейского) права. В свою очередь, "право благочиния и благоденствия"
было включено в особую часть (материальную). Некоторые ученые высказали идеи,
обосновывающие выделение ряда норм административно-процессуального права в
промышленную систему.[6]
В конце рассматриваемого периода система административного права
состояла из общей и специальной частей, а нормы материального и процессуального
административного права систематически корректировались. Сформированная
концепция системы административного права послужила важным фактором дальнейшего
развития и кодификации административного законодательства в Российской Империи.
Предложенная в этот период система административного права легла в основу
дальнейшего развития этой отрасли российского права.
2. РАЗВИТИЕ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОВЕТСКИЙ
ПЕРИОД
Становление советской науки административного права
Советское государство с начала марта 1918 года - до конца 1918 года
основное свое внимание сосредоточило на проблемах экономического,
военно-политического характера и государственного управления. В первые годы
существования Советов в России продолжали действовать административные нормы
дореволюционной (царской) России. Объем нормативного материала значительно
возрос в годы Февральской революции 1917 года, в законодательстве которой были
намечены пути решения возникших проблем в государственном управлении.
Особенность советской модели организации науки определялось ее
формированием в условиях авторитарного централизованного государства.
Партийно-государственная направленность создания необходимых условий для
развития практически всех крупных отраслей знаний, концентрации научных
ресурсов на основных направлениях научно-технического прогресса. Ведомственный
подход к реализации государственных планов обусловил формирование
академического, вузовского секторов науки. Был развернут целый комплекс научных
исследований в различных отраслях, в том числе и гуманитарных дисциплин.[7]
Вместе с тем положительные результаты отечественной науки были получены
дорогой ценой. Жесткая централизованная система управления в науке приводила к
утрачиванию возможности свободного развития научного процесса. В отдельных
случаях усматривалась консервация структуры сети научных учреждений,
насаждались авторитарные методы управления.
В условиях складывавшейся и закреплявшейся диктатуры пролетариата и
большевистской партии, ВЦИК и СНК приступили к формированию центров научных
исследований, в первую очередь с создания общегосударственного научного центра.
В 1918 году роль такого центра взяла на себя сформированная
Социалистическая академия общественных наук, состоявшая из двух секций:
научно-академической и учебно-просветительской. Академия делилась на несколько
разрядов: политико-юридический, социально-экономический,
финансово-экономический и другие. В состав бюро политико-юридического отдела
вошли с декабря 1918 года, Е. Б. Пашуканис, М. А. Рейснер, Е. Н. Тарковский, Э.
Р. Тетернборн и другие.
На базе академии рядом государственных деятелей и учеными юристами: П.И.
Стучка, А.Г. Гойхбарг, И.Ю. Козловский, М.А. Рейснер, Е.Б. Пашуканис, А.Я.
Вышинский и другие взялись за разработку трудов К. Маркса, Ф. Энгельса и В.
Ульянова (Ленина), подготавливая совершенно иную теоретико-методологическую
базу будущих исследований.
В 1925 года группа марксистов-юристов во главе с П.И. Стучкой, Е.Б.
Пашуканисом и другими сформировали программу «Наши Задачи», в которой
провозгласили воинствующие против «буржуазной юриспруденции» лозунги, положив в
основу программы революционно-диалектический метод.
К этому времени в стране органами Советской власти уже была проведена
«работа» по высылке большой группы ученых-юристов, осуществлен был разгром
юридического факультета Московского университета, профессорско-преподавательский
состав которого выступил против антинаучных методов и разгрома науки.
К 1927 - 28 годам в составе юридической секции осталось лишь 23
действительных члена и 6 членов (соревнователей). Первые материалы работы
советских ученых публиковались в ряде периодических изданий, таких как
«Революция права», «Советское строительство» и другие.
Следует отметить определенный период пассивного процесса науки
административного права. В начале 1930-х годов разработка проблем науки
административного права была прекращена под предлогом отмирания права.
Исключено было преподавание курса административного права в юридических учебных
заведениях, что явилось результатом распространения ошибочной «идеи» отмирания
права в период строительства социализма, которая разделялась в тот период
многими юристами. Ошибочность этой теории впоследствии оказалось очевидной.[8]
Интенсивность развития науки административного права отмечается после
Великой Отечественной войны. Начиная с 1946 года, издается большое количество
учебников, учебных пособий, монографий, других работ по административному
праву. Велась разработка важнейших проблем административного права, вопросов
частного и отраслевого характера.
В методологическую основу науки советского административного права были
положены антинаучные принципы (партийность, идейность, классовый подход к
изучению явлений с целью разоблачения реакционной сущности буржуазного
административного права). Являясь органической частью марксистско-ленинского
учения о государстве и праве, теоретическую базу составили труды классиков
марксизма-ленинизма. Подобный подход к определению науки административного
права в СССР сохранялся до начала 1990-х годов.
В последнее десятилетие, предшествовавшее распаду СССР, на определение
приоритетных направлений фундаментальной науки огромное влияние оказывали
ведомственные интересы, зачастую подавлявшие объективные потребности развития
науки, экономики и общества.[9]
Следует отметить, что первые публикации по административному праву в
СССР появляются в начале 1920-х годов. В Академии Наук на секции советского
строительства среди прочих научных докладов был подготовлен и опубликован
доклад на тему «Административный Кодекс».
В 1935 - 40 годах увеличился состав проблем, обсуждаемых в
административном праве. Естественно, принятие Конституции 1936 года повлекло за
собой более дробную специализацию государственно-правовой проблематики. По
решению Президиума АН СССР от 5 октября 1936 года появился Институт государства
и права АН СССР. После реорганизации в составе его секций имела место секция
«Государственное и административное право». В 1938 году штат института
насчитывал 100 человек, в 1939 - 129 человек, к 1940 году в составе института
было два академика, три члена-корреспондента, 16 профессоров и 10 кандидатов
наук.
Общее численное возрастание кадров не говорит еще об увеличении в этом
штате ученых, защитивших свои диссертации. Заметим, что круг проблем,
постановка интересной проблематики, выходящей за рамки официальной идеологии,
возможность вести международное научное сотрудничество, было узким и
практически невозможным.
Увеличение объема исследований по административному праву происходит
всплесками научных дискуссий, состоявшихся в 1938 - 41 годах и 1956 - 59 годах.
Попытки ряда ученых выдвинуть идею системы административного права на основе
концентрации норм административного права вокруг субъектов (органов
государственного управления, государственных служащих, общественных объединений
и граждан) не встретило поддержку и столкнулась с серьезной «разоблачительной
критикой» отдельных ученых.
Необоснованная критика, репрессии против талантливых ученых, ограничение
и разрыв связей с мировой наукой - тот фон, на котором развивалась наука этого
времени.[10]
В начале 1950 - 60-х годов, в связи с критикой сталинизма и курса
политики широких репрессий, в науке административного права прошла оживленная
дискуссия. Один из важнейших вопросов, вынесенных на обсуждение - о системе
административного права. Сама система объединяла общую (институционную) и
особенную (отраслевую) части в единое целое. С критикой недостатков выступила
Ц. А. Ямпольская, которая была воспринята отрицательно. Следующим по значению и
важности в 1960-х годах встает проблема процессуальной системы
административного права, проблемы административной юстиции, т.е.
совершенствование особого процессуального порядка разрешения
административно-правовых споров между гражданами и органами государственного
управления.
Повысился интерес к проблемам ответственности должностных лиц и действий
административных органов, юридической ответственности и ее
административно-правовые и административно-деликтные аспекты, проблемы
обновления административно-правовой науки, административного права и
законодательства.
Надо полагать что, советская наука административного права в своем
развитии прошла ряд этапов:
- 1918 - 20 годы - этап становления и разработки методов
марксистско-ленинской науки административного права;
-1930 - 40 годы - этап закрепления понятия, предмета, целей и задач
административного права. Выход в свет новых публикаций монографического
характера.
-1960 - 90 годы - этап совершенствования процесса управления в
соответствующих сферах и отраслях.[11]
Так, В.М. Манохиным были опубликованы монографии: «Органы советского
государственного управления» (1962); «Порядок формирования органов
государственного управления» (1963); «Советская государственная служба» (1965).
М.И. Еропкиным опубликована монография «Управление в области охраны
общественного порядка» (1965). Н.М. Кониным были опубликованы монографии: «Хозяйственные
и иные объединения в отраслях государственного управления» (1968); «Основы
правовой организации и управления производством» (1976).
М.И. Еропкин и Л.Л. Попов опубликовали книгу «Административно-правовая
охрана общественного порядка» (1973). Л.Л. Попов опубликовал монографию
«Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного
порядка» (1976), И.И. Веремеенко подготовил монографию «Механизм
административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка»
(1979). Выходят ряд коллективных монографий: «Право и качество продукции»
(1972); «Правовая организация территориального управления» (1984) и другие.[12]
Советское административное право являлось системой юридических норм,
регулировавших общественные отношения в сфере государственного управления в
целях осуществления задач коммунистического строительства.
Отвергая принцип разделения властей, государственное управление имело
специфические признаки, в числе которых: вертикальность (субординация,
иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация
юридически-властных полномочий в административном порядке; административное
правотворчество (правоприменение и правоустановление); включение в систему
государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов,
но и всех звеньев управленческого аппарата.
В таком их понимании органы исполнительного аппарата государственной
власти (администрации), являющейся основным звеном практической реализации
законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти,
т.е. Советов различных уровней. В своем организационном строении эти органы
оказались «связаны» прямо или непосредственно с системой Советов народных
депутатов.
Важно также отметить, что по Конституции СССР и действующему советскому
законодательству только Советы всех уровней относили к числу органов
государственной власти, а правительство являлось «исполнительным и
распорядительным органом государственной власти». Все иные органы
государственного управления (не исключая судебные) не имели никакого отношения
к механизму государственной власти, что не отражало действительности.[13]
Кроме того, практика государственного управления экономикой в СССР
показывает нам, что в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не
ограниченного вмешательства «сверху» в производственную деятельность
предприятий (директирование, обязательные поставки), которые были лишены
самостоятельности, подобная система получила наименование «командно-бюрократической».
Возможность существования подобной системы была возможна лишь благодаря
монополизму КПСС и сращиванию с конца 1920-х годов партийного и советского
аппаратов.
Данная система нашла свое выражение в крайней бюрократическо-партийной
централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, бесконтрольности и
безответственности управленческого аппарата, концентрации в руках
государственно-партийного аппарата значительного объема властных полномочий
распорядительного характера. Единственным средством достижения задач управления
в командно-бюрократической системе СССР были прямые предписания принудительного
характера, порождавшее слепое исполнительство. Аппарат управления являлся
бюрократической надстройкой над сферой управления.
Таким образом, наука советского административного права берет свое
начало с процесса становления и развития советского государства и права 1917 -
20-х годов. В советский период наука административного права стала
формулироваться с возникновением государственного управления и
административного права, как отрасли права, регулирующего управленческие
отношения. Вместе с тем ее развитие в первые годы советской власти не было
достаточно активным.
Развитие административного права в современной России
В современной науке административного права РФ произошли значительные
изменения. Эти изменения коснулись, прежде всего, методологии науки. Советская
методология, базировавшаяся на основе марксистско-ленинского учения о
государстве и праве, партийность, идеологизированность, политизация, классовый
подход к освещению важнейших понятий науки, в современных условиях не
применима.[14]
Методологической базой современной науки признаются общенаучные методы,
которые используют все науки юридического профиля. Основным научным центром
науки в РФ является Российская Академия Наук, образованная на базе Академии
Наук СССР Указом Президента РФ от 21 ноября 1991 года. В ее составе находится
Институт государства и права, ведущий научный центр юридических исследований в
стране. Кроме того, функционируют региональные отделения РАН - Уральское,
Сибирское, Дальневосточное и их филиалы.
Широкое исследование проблем административного права ведется в вузовской
науке - разветвленной сети университетов, институтов и их филиалов.[15]
Эффективное развитие науки в любом государстве зависит от наличия научных
кадров. Так, в публикациях Б.Н. Топорина, И.А. Петрухина и других ученных
поднимается проблема развития высшего юридического образования и наличия
научных кадров в РФ. Авторы отмечают, что в последние годы заметно вырос
интерес исследователей к изучению теории и практики дореволюционной России.
Юристы РФ обратились к глубокому изучению трудов Б.Н. Чичерина, А.Д.
Градовского, Л.И. Петражицкого, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Маршенса и других корифеев
русского правоведения. Необходим детальный анализ работ конца XIX - середины XX
веков ученых- административистов И.Т. Тарасова, В.Ф. Дерюжинского, В.В. Ивановского,
Н.И. Лазаревского, Э.Н. Берендтса, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского и
других.
Исследуются проблемы исполнительной власти и ее составной части -
государственной службы (И.Т. Тарасов «Административное (полицейское) право», В.В.
Ивановский «Государственная служба»). Проводится важнейшая параллель между
проблемами начала и конца ХХ века. Особо следует отметить работу Э.Н. Берндса
«Опыт системы административного права» где теоретически раскрывается сущность
административного права, акцентируется внимание на системный подход к познанию
традиций русского народа, его истории.
А.И. Елистратова можно назвать основоположником науки административного
права в России. Его работы «Административное право» (1911), «Основные начала
административного права» (1914), «Советское административное право» (1929)
положили основы познания науки административного права. Им определяется
системный подход и распределяются административно-правовые институты: субъекты,
формы административного обеспечения (акты, принуждение, соблюдение законности).
В первые годы после октябрьских событий (1917) появляется ряд работ
крупных ученых-административистов А.И. Елистратова, М.Д. Загрянцева, Н.П.
Карадже-Искрова, В.Л. Кобалевского и других. В основном исследования посвящены
формам административной деятельности.
В РФ функционирует сегодня более 500 государственных вузов и более 200
негосударственных учебных заведений. По статистике на 1995 году в РФ 95
государственных вузов готовили студентов по специальности 0211-111.438.
Значительное превышение цифры приема над выпуском говорит о росте в РФ
престижности и популярности профессии юриста. Необходимо отметить, что бум
юридического образования в РФ, начавшийся в 1991 - 92 годах вызван рядом
причин, к числу которых относят развитие рынка и предпринимательства, оживление
политической жизни и активный законодательный процесс, рост преступности и
необходимость борьбы с ней в рамках закона.[16]
В настоящее время в науке административного права идет активное
обсуждение важных проблем отрасли. Широко обсуждаемой проблемой стала концепция
нового юридического образования, в том числе и по административному праву.
Последняя советская программа по административному праву была утверждена
в 1984 году, но она устарела и не отвечала потребностям преобразований. По
данной проблеме выступили Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, Д.В. Осинцев и другие
ученые. На обсуждение была вынесена учебная программа курса административного
права, разработанная Н.М. Кониным и В.М. Манохиным на кафедре административного
права Саратовского юридического института. Изменения курса коснулись, прежде
всего, раздела «Субъекты административного права» и отдельно раскрыты три
важнейших института - граждане, аппарат управления, негосударственные
организации. Среди целей административно-правового регулирования особо
подчеркнуты - создание условий для эффективной деятельности аппарата
государственного управления, создание условий для нормальной жизни общества и
его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. Особого
выделения требуют в программе разделы «Административный процесс», а так же
«Административно-правовые режимы», «Разрешительная система».
Новые программы по административному праву работают так же с сентября
1992 года на кафедре административного права Уральской юридической академии
(состоит из трех блоков - общая часть, принуждение, административно-правовая
основа безопасности в РФ.). В Саратове с 1980 года введены в преподавание новые
темы «Поощрения», «Стимулирование».
Реализация с 1993 года разделения властей в РФ побудила ученых ввести в
общую часть курса тему «Административная (исполнительная) власть» и чаще стали
использовать термин «исполнительная» власть как синоним понятия
«государственное управление». Во второй Особенной части стали чаще употреблять
термин «административное пресечение» (административное задержание,
принудительное лечение, применение огнестрельного оружия и т. д.), а также
дисциплинарное принуждение и административная ответственность. Введена новая
тема «Административная ответственность организаций».
В третьей части, наряду с традиционными темами, стали рассматривать темы
«Чрезвычайная ситуация», «Чрезвычайный режим», «Оперативно-розыскная
деятельность как особый вид административной деятельности» «Военная служба».
Важно отметить, что в обновленных программах большое внимание стали
уделять четкой структуризации предмета административного права и выделили в
качестве одного из элементов внутриорганизационную деятельность как
самостоятельный вопрос, требующий углубленного исследования.
Современное административное законодательство РФ и научные исследования
недоработок советского законодательства, учебная программа курса советского
административного права, принятая в 1984 году, безнадежно устарела. Новые
разработки активно ведутся в дискуссии применительно к новой концепции
юридического образования Д.Н. Бахрахом, В.М. Манохиным.
Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение
(историческое) полицейского права в административное связано как с расширением
его предмета, так и с идеей правового государства, выдвижением на первый план
задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная
трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в
первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от
административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности
могущественной исполнительной власти.
Цели административно-правового регулирования - создание условий для
эффективной деятельности аппарата государственного управления, нормальной жизни
общества и его членов, ограничение и вытеснение административного произвола. К
важнейшим принципам государственного управления и административного права в РФ
отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм, иерархия.
Особую остроту в постпереходный период в отечественной науке
административного права занял вопрос о системе административного права.
Правоведение в 1938 - 1941 годах и 1956 - 1959 годах дискуссии о предмете и
системе права свелись в СССР к дискуссии о предмете отдельных отраслей права. О
системе же права говорилось лишь вскользь. Проблема системы административного
права вновь поставлена сегодня такими учеными как К.С. Бельским, А.Ф.
Ноздрачевым, Ю.М. Козловым и др.
Таким образом, в науке административного права РФ, несмотря на слабую
государственную помощь и финансирование, ставится и обсуждается целый ряд
острейших проблем развития административного права.
[1]
Алехин А. П. Административное право РФ: Учеб. пособие. М., 2007. С. 34.
[2]
Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. пособие. М., 2006. С. 44.
[3]
Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России:
Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 44.
[4]
Градовский А. Д. История местного управления в России. СПб., 2003. С. 66.
[5]
Драго Р. Административная наука. М., 2002. С. 47.
[6]
Козлов Ю.М. Органы советского государственного управления (понятие и
конституционная система). М., 2010. С. 56.
[7]
Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций.
Саратов, 2001. С. 45.
[8]
Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 2005. С. 78.
[9]
Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 34.
[10]
Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право:
учебное пособие. М., 2010. С. 11.
[11]
Оболенский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования
государственного управления. М., 2001. С. 45.
[12]
Овсянко Д.М. Административное право: учебное пособие. М., 2007. С. 22.
[13]
Пискотин М.И. Социализм и государственное управление: уроки истории и
перестройка. М., 1988. С. 45.
[14]
Самсонов В.Н. Административное законодательство: понятие, содержание, реформа.
Харьков, 2007. С. 35.
[15]
Цабрия Д.Д. Система управления к новому облику. М., 2008. С. 37.
Комментариев нет:
Отправить комментарий